用好地方立法权，一直以来是地方立法主体（本文所指地方立法主体是指制定地方性法规的地方立法主体，不包括制定经济特区法规的地方立法主体与制定自治条例和单行条例的地方立法主体）常说常新的话题和永恒不变的主题，更是地方立法主体不断追求的目标价值取向。用好地方立法权事关党中央决策部署在地方的落地落实，事关地方改革发展和民生福祉的法治保障，事关地方立法功能作用的有效发挥，事关中国特色社会主义法律体系的健全完善。在新时代新征程，用好地方立法权需要坚持辩证思维，妥善处理好多方面的关系，本文重点就处理好维护国家法治统一与彰显地方特色、权利与义务、法治与改革这三方面关系谈点看法。

一、用好地方立法权，必须处理好维护国家法治统一与彰显地方特色的关系

习近平总书记指出：“维护国家法治统一是严肃的政治问题，各级立法机构和工作部门要遵循立法程序、严守立法权限，切实避免越权立法、重复立法、盲目立法，有效防止部门利益和地方保护主义影响。”我国实行的是单一制的国家结构形式，法治统一对于保证政令统一、市场统一、国家统一等都具有十分重大的意义。维护国家法治统一，关键是地方立法工作要严格坚持“不抵触”原则。地方立法的“不抵触”是指制定地方性法规要处理好与上位法的关系，不与宪法、法律、行政法规、监察法规相冲突。它是确定地方立法权限的基本原则，也是地方立法中讨论最多、最难把握的原则。“不抵触”原则是1979年的地方组织法确立的，1982年宪法以根本法的形式予以确认，2000年出台的立法法再次予以明确和肯定。

地方立法实践中如何把握“不抵触”原则，笔者认为，可以从三个层次理解和把握：第一，法权“不抵触”。即不能超越宪法、法律授予地方人大及其常委会的立法权限。如立法法赋予设区的市人大及其常委会就城乡建设与管理、生态环境建设、历史文化保护、基层治理等方面事项制定地方性法规，设区的市人大及其常委会在立法实践中就不能超越这四个方面事项制定地方性法规，否则就是超越立法职权。法权“不抵触”特别要求地方立法不能涉及法律保留的事项，即立法法第十一条规定的只能由法律规定的十一类事项，这是全国人大及其常委会的专属立法权。第二，法意“不抵触”。即不得同宪法、法律、行政法规、监察法规的立法原则、立法精神相抵触。第三，法条“不抵触”。即不得同宪法、法律、行政法规、监察法规的具体条文的规定相抵触，特别是上位法的强制性规定不得违背。维护国家法治统一绝不是不要地方特色，更不是地方立法无可作为，相反，地方立法应该大有作为，要在维护国家法治统一的前提下，结合本地的具体情况和实际需要，始终坚持围绕中心服务大局，始终坚持问题导向、实践导向、目标导向，着力进行制度创新，需要几条就写几条，重在解决地方突出问题，彰显立法的地方特色，确保地方立法务实有效管用。

二、用好地方立法权，必须处理好权利与义务的关系

法律关系的核心是权利义务关系。在公共权力和公民权利之间、社会成员之间分配权利和义务是法律规范的一项重要任务。马克思曾经指出：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。”权利与义务是相互对应的，一定的权利总是与一定的义务并存，一定的义务也总与一定的权利同在；权利与义务是相辅相成的，权利是义务的前提，义务是权利的保障。义务以权利为根据，是权利实现的条件。权利以义务为要求，是义务履行的目的；权利与义务是相互并重的，既不应该片面强调权利，也不应该片面强调义务，法在赋予权利时应要求义务，在设定义务时应赋予权利。新修改的立法法第七条规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”

地方立法实践中要贯彻新修改的立法法，妥善处理好权利与义务的关系：一是体现管理相对人的权利与行政机关的义务的平衡。如行政处罚法、行政许可法、行政强制法等一方面规定了管理相对人相关听证权，另一方面规定了行政机关对当事人听证的告知义务、程序保障义务等，实现了管理相对人的权利与行政机关义务的平衡。这些规定为地方立法提供了经典示范。二是体现管理相对人权利与义务的平衡。地方立法实践中，在法规文本中如赋予相对人的权利，在法律责任条款中应设定肯定性责任或者对其他人设定违法的否定性责任。三是体现行政机关权力与责任即职权与职责的平衡。行政机关的权力与责任是相统一的，有多大的权力就要承担多大的责任，权责统一是法治政府建设的基本要求之一。地方立法实践中，要改变过去那种对管理相对人设定义务多，对行政机关设定义务少甚至不设定义务的现象。对于行政机关，既要赋予其实行行政管理必要的法律措施和手段，又要规定其履行这些法律措施和手段的义务，还要对不履行或者不正确履行法定义务设定相应的法律责任，以实现权力与责任相统一、职权与职责相平衡。通过合理地分配权利和义务，妥善处理权利与义务的关系来调整社会关系、规范公民、法人或其他组织的行为，创造和谐的社会利益关系和稳定的社会秩序，维护社会稳定。

三、用好地方立法权，必须处理好法治与改革的关系

习近平总书记指出：“凡属重大改革要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”他强调“改革与法治如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。”2023年新修改的立法法，深入贯彻习近平总书记关于改革与法治关系的重要论述精神，总结实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验和有益做法，完善立法引领和推动改革创新的体制机制，为改革发展提供法治支撑和法治保障，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。

用好地方立法权，要求在地方立法工作中必须贯彻新修改的立法法，妥善处理好改革与法治的关系，实现立法决策与改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。一是对于实践证明比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措，尽快将其上升为法律规范，确保立法决策与改革决策相同步，立法进程与改革进程相适应，为全面深化改革及时提供法治支持和法治保障。二是对于改革经验尚不充分的，如果迫切需要立法，则先将改革的原则确定下来，并增强立法的前瞻性，为进一步改革留有余地和空间。三是对于现行法规规定与改革决策不一致的情况，要及时进行梳理、评估、论证、甄别和清理，依照法定程序予以修改、废止或者立法解释，防止法律规范成为改革的“法制性障碍”，使其更好适应全面深化改革的现实需要。四是对于局部地区需要先行先试的改革决策，要按照法定程序作出授权，以法规性的授权决定及时保障全面深化改革的顺利进行。

（作者单位：汕头市人大法制委）