习近平总书记在中央人大工作会议上指出，要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用。总书记的这一重要论断深刻提示了立法的主体责任，深化了我们党对立法工作的规律性认识，是习近平法治思想的重要组成部分，是做好立法工作的根本遵循和行动指南。对于有立法权的地方人大及其常委会来说，深入贯彻落实习近平总书记的这一重要论断，就是要发挥好地方人大在立法工作中的主导作用。

　　一、发挥好地方人大在立法工作中的主导作用是提升新时代地方立法质效的必然要求

　　由地方人大主导立法，有利于提升立法质量，着力打造良法。良法是善治之前提。习近平总书记指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”而发挥好地方人大在立法工作中的主导作用，有利于提升新时代地方立法质量。这是因为，人大机关是保持同人民群众密切联系的代表机关，地方人大常委会普遍实行“双联系”制度，由地方人大主导立法，就能够真正实现民有所呼、法有所应，使制定出来的法规能够反映人民愿望，体现人民意志，维护人民利益，增进人民福祉，从而体现人民性这一社会主义法的本质属性，这是地方立法质量最可靠的保证。同时，地方人大主导立法，特别是综合性、基础性、全局性的法规由人大方面自行起草或者牵头起草，可以解决一些地方立法中的争权诿责等问题，有效避免“国家权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”部门利益影响。

　　由地方人大主导立法，也有利于提高立法效率，加快立法步伐。近些年来，一些地方立法中或因为合法性、适当性、规范性的问题，或因为针对性、实用性、可操作性不强的问题，或因为其他方面原因导致人大方面对政府法案大删大改或者推倒重来“另起炉灶”的现象并不鲜见，有的甚至退回政府或要求政府撤回法案，有的导致提请人大审议的法案搁置甚至成为废案，造成立法工作中的反复、走弯路，大大延缓了立法进程。而由地方人大主导立法，可以有效防止这些问题的发生。不仅如此，由地方人大主导起草法案，在立法程序上省却了由部门起草法案还须经司法行政部门审查、政府常务会议讨论、政府提请人大审议等基本环节，实现了立法程序的减化和优化，从而加快了立法步伐，提升了立法效率。

　　二、发挥好地方人大在立法工作中的主导作用，必须厘清地方性法规与地方政府规章的立法调整范围，该由人大立法的事项不能由政府规章取而代之

　　何为地方性法规的立法事项，何为地方政府规章的调整范围，一直以来是法学学术界讨论的热门话题。在立法实践中，由于未能划清二者的立法范围导致有的地方在政府规章制定中越权的现象时有发生，甚至导致人大立法权旁落的局面，而这并未引起人们的足够重视。因此，发挥好地方人大在立法工作中的主导作用，必须厘清二者的调整范围，防止该由人大立法的事项由政府规章取而代之。一般来说，二者的立法范围应该把握以下几条界线：一是根据宪法和地方组织法的规定，地方国家权力机关的基本职权是讨论、决定本行政区域内政治、经济、文化等十个方面的重大事项，地方国家行政机关的基本职权是管理本行政区域内各方面的行政工作。据此，凡是有关本行政区域内根本性的、全局性的、长远性的重大问题，可由国家权力机关制定地方性法规；凡是有关本行政区域内行政管理工作方面的事项，可由政府制定规章。这是一条最基本的界线。二是需由法院、检察院执行的事项，应由国家权力机关制定地方性法规。严格地说，政府规章中不应有法院、检察院如何行使职权的条款。三是需要设定能力罚（如暂扣或者吊销许可证）、较重的财产罚（如没收违法所得、没收非法财物）的行政处罚的，制定地方性法规，需要设定警告或者一定数量罚款的行政处罚的，可制定政府规章；对尚未制定法律、行政法规的事项，需要设定行政许可的，制定地方性法规，而不需要设定行政许可的，可制定政府规章；对因管理地方性事务的，需要设定查封、扣押等行政强制措施的，制定地方性法规，不需要设定该类行政强制措施的，可制定政府规章。四是根据国家有关法律授权来确定。有的法律授权由地方国家权力机关制定实施细则，有的则授权由政府制定配套规章。

　　三、必须全链条全过程地发挥地方人大在立法工作中的主导作用

　　地方人大主导立法，不能只体现在审议环节，而应当体现在地方立法的全链条全过程，在征集立法需求、立法选题、评估、论证、立项、协调，起草、征求意见、审议等各个环节都应体现人大主导作用，通过发挥主导作用，使地方立法符合宪法精神，反映客观规律，体现人民意志，得到人民拥护。重点是，一要加强立项主导。在充分调查研究的基础上，摸清特区立法的现实需求，并按照紧扣大局、着眼急需、突出重点、成熟优先的原则，统筹编制年度立法计划、安排年度立法项目。同时要掌握全国人大、上级人大及其常委会的年度立法计划，除非特殊需要，年度立法计划尽量不要同全国人大、上级人大的立法项目重复，避免重复立法。二要加强起草主导。针对不同类型的立法项目，采取不同的起草主导方式：对涉及综合性、全局性、基础性等重要法案，由人大方面自行起草、牵头起草或组织起草；对专业性、技术性较强的立法项目，可委托高等院校、科研机构、社会团体等第三方起草，同时要加强对起草工作的掌控；对由政府部门起草的立法项目，人大方面应提前介入，了解情况，加强指导。三要加强协调主导。针对法规推进的不同阶段，加强对不同意见的组织协调，及时在矛盾的焦点上“砍一刀”，平衡各方利益。在部门起草阶段，要求起草部门应站在全局的角度妥善处理意见分歧，防止部门利益法制化；在法规审查阶段，对部门间分歧较大的问题，要求司法行政部门应严格把关、加强协调，把意见分歧解决在政府常务会议讨论法规案之前；在法规统一审议阶段，人大法制委员会要认真吸纳各方合法合理的意见，加强对不同意见的研究协调，最大限度地管控分歧，凝聚共识。四要加强审议主导。审议是发挥人大主导作用的决定性环节。为更好地发挥人大在审议中主导作用，提高审议质量，关键是要优化人大代表和常委会组成人员的年龄、专业、知识结构，提高专职委员的比例，提高人大代表的专业素质和履职能力。五要加强后评估主导。要定期或者不定期组织开展立法后评估工作，牵头组织或委托第三方适时对法规质量及其实施效果进行评估，总结法规实施成效，查找法规的短板和不足。对存在立法漏洞的，及时启动修法程序进行修补，修改时既要从地方改革发展的实际出发，也要特别关注中央政策调整变化和上位法修改的情况，使特区立法及时跟进变化了的情况，始终适应新形势发展的需要。

　　（作者单位：汕头市人大法制委员会）